ФЕДЕРАТИВНЫЕ ПАРАЛЛЕЛИ | Ирина МАЧУЛЬСКАЯ: сегодня уже ни для кого не секрет, что в ходе разработки Российской Конституции мы использовали германскую
журнал СЕНАТОР
журнал СЕНАТОР

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ПАРАЛЛЕЛИ


 

 

ИРИНА МАЧУЛЬСКАЯ,
кандидат юридических наук.


 

 

 

Journal Senator — Журнал СЕНАТОР

В первые же годы после появления на политической карте мира нового государства под названием «Российская Федерация» перед его руководителями встала важная и необыкновенно трудная задача – разработать модель принципиально новых взаимоотношений между различными ветвями власти и между федеральным центром и регионами, создать реально действующую систему общественно-политических сдержек и противовесов, без которых невозможно построить ни демократической страны, ни настоящего гражданского общества. Этот законотворческий процесс, начавшийся с написания Основного закона России, в последнее время получил новый импульс со стороны президента РФ и его администрации, поставивших цель четко выстроить вертикаль власти, сделать наше государство истинно правовым, обеспечить в нем верховенство закона. При этом активно изучается законодательство других демократических стран и с учетом наших российских реалий широко используется зарубежный опыт, в том числе – германский.

 

Сегодня уже ни для кого не секрет, что в ходе разработки российской Конституции наши законодатели использовали опыт правового регулирования федеративных отношений государств, считающихся во всем мире «образцовыми» федерациями. Так, из американской модели были позаимствованы принципы организации системы власти – разделение властей как по горизонтали, так и по вертикали, выстраивание взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации посредством договоров и т.д. Но гораздо больше в Конституции Российской Федерации немецких «корней».

Что же общего у современного российского и немецкого федерализма?

Прежде всего, конституционная основа федеративных отношений. В России, как и в Германии, основной закон страны регулирует основные принципы и порядок взаимоотношений между федерацией и ее субъектами. Договоры, по российской Конституции, затрагивают хотя и важную, но только одну сферу этих взаимоотношений – разграничение предметов ведения и полномочий. В Соединенных же Штатах федерация изначально строилась на основе договоров, хотя сейчас они не играют столь заметной роли в жизни страны.

 

ПАЛАТА РЕГИОНОВ

Только в России и в Германии представители исполнительной власти имеют легитимное право принимать участие в работе законодательных органов – соответственно в Совете Федерации и Бундесрате. И это не случайно, так как этот элемент немецкой модели парламентаризма был позаимствован российскими законодателями при подготовке Конституции РФ. Много общего имеют также порядок формирования, компетенция и представительство верхних палат парламента. И Совет Федерации, и Бундесрат отражают и отстаивают интересы субъектов федерации, что гарантирует обеспечение самого принципа федерализма.

Особенностью обеих палат является то, что в них входят представители региональной исполнительной власти. В Совете Федерации – их половина от общего состава. По замыслу авторов российской Конституции, такая форма сдержек и противовесов в условиях принципа разделения властей вполне оправдана, так как и перед законодательной, и перед исполнительной властью стоят общие задачи упрочения федерализма, стабилизации экономики, дальнейшего развития государства.

Но если членами Бундесрата всегда были назначенные чиновники земельных правительств, которые ими могут быть в любой момент отозваны, то в Совете Федерации такая система сложилась не сразу. Эта палата пережила за свою короткую историю уже три трансформации.

Первая определялась конституционными нормами на переходный период: депутаты Совета Федерации избирались на всеобщих выборах сроком на два года. Вторая характеризовалась тем, что в Совет Федерации по должности входили главы исполнительной власти и председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Члены Совета прекращали свои полномочия по истечении срока, на который были избраны.

Нынешняя, третья схема формирования Совета Федерации, более схожа с той, по которой формируется Бундесрат: она предполагает, что в его состав входят представители глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, назначенные ими при формальном одобрении регионального парламента, и законодательных органов субъектов РФ, избранные ими органами по предложению их председателя. Причем если посланцы земельных правительств в Бундесрате обязательно являются жителями этих земель, то для членов Совета Федерации «привязка» к субъекту Российской Федерации, которые они представляют, необязательна. Возможность отзыва сенатора хотя и предусмотрена федеральным законодательством, но реально в ближайшее время вряд ли будет осуществима, так как Государственная Дума уже приняла в первом чтении поправки к Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», усложняющие эту процедуру.

Такой способ формирования «палаты регионов» свидетельствует о размывании федеративных начал Российского государства и усилении централистских тенденций. Тем не менее, независимо от этого и Бундесрат, и Совет Федерации – постоянно действующие органы, обновляемые в ходе ротации. Это придает им стабилизирующую роль в государстве, так как они не зависят от смены правительств, итогов выборов, отрешения от должности глав государств или роспуска этих органов.

И немецкая, и российская модели федерализма предполагают некоторый перечень законодательных актов, которые не могут быть приняты без одобрения законодательных органов, представляющих субъекты федерации. Хотя процедура одобрения федеральных законов и порядок их поступления в палаты имеют определенные отличия – в Совет Федерации они направляются после их принятия Государственной Думой, а Бундесрат сам является первой законодательной инстанцией, – для обоих наших государств это пока единственная гарантия обеспечения баланса общефедеральных и региональных интересов.

Причем следует отметить, что если в ФРГ наблюдается тенденция увеличения числа законов, принятие которых требует согласования с представителями земель, то в России федеральный законодатель активно вмешивается в компетенцию субъектов РФ, регулируя вопросы, отнесенные Конституцией РФ к исключительному их ведению.

Федеральным законодательством предусмотрена процедура согласования федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (в Германии это – конкурирующие полномочия). Но как показывает практика, политическая целесообразность в России побеждает. Например, как это случилось при принятии Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», когда мнение трети субъектов РФ было проигнорировано и Государственной Думой, и Советом Федерации, и Президентом России. В ФРГ такая ситуация невозможна в принципе, потому что все процедуры согласования идут ровно столько, сколько нужно для достижения компромисса.

 

ПОИСКИ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ

В ФРГ все земли имеют статус государства. В России же этим статусом наделены только республики – их у нас более двух десятков. В Германии насчитывается 16 федеральных земель. В российской Конституции перечислено 89 субъектов. Всего же в России существует семь видов субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа.

Несмотря на различия территориально-государственного устройства у обеих федераций существуют общие проблемы во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами. Казалось бы, уровень управляемости территориями в Германии, по сравнению с Россией, значительно выше. Однако в начале 90-х годов прошлого века в ФРГ появились сторонники реформирования нынешней системы участия земель в принятии решений федерального правительства и формирования модели федеративных отношений «под свою ответственность». То есть, в этом случае самостоятельность земель в принятии решений, жизненно важных для их населения, в большинстве случаев переходила бы к земельным правительствам. Сделать это можно было, только проведя административно-территориальную реформу.

Эта реформа, по замыслу ее идеологов, призвана была решить и другие задачи. Нужно было выполнять конституционные положения, касающиеся прав граждан на одинаковые условия жизни на всей территории Германии независимо от места их проживания. Согласно ст.72 Основного закона ФРГ федерация имеет право принимать законодательные акты, обеспечивающие соблюдение правового или экономического единства, в частности единообразия жизненных условий независимо от границ существующих земель. Это конституционное требование можно выполнить несколькими путями: законодательным установлением долей отчислений федерации и землям от налоговых поступлений в федеральном бюджете; перераспределением налоговых поступлений земель и федерации; слиянием, объединением наиболее сильных и наиболее слабых в экономическом отношении земель для выравнивания их социально-экономического потенциала.

Первый путь традиционен. Он применяется во всех федеративных (да и унитарных) государствах. В Германии доли от налогов федерального центра и земель практически равны и стабильны, они колеблются в рамках 50-55%. В России же наблюдается тенденция увеличения доли налоговых поступлений в пользу федерального центра. По прогнозам российских экономистов, до конца этого года налоговая доля Федерации возрастет до 62-63%.

В ФРГ существует и своя методика расчетов для сглаживания социально-экономического неравенства земель. Не вдаваясь в математические тонкости, заметим, что немецкий вариант перераспределения налоговых поступлений представляется более эффективным, щадящим, по сравнению с недавно разработанной аналогичной методикой Министерства финансов России. Но и у нас, и в Германии при любом варианте всегда есть недовольные. Как правило, это «богатые» субъекты федерации, которые лишаются значительной части налоговых поступлений. Например, Бавария ежегодно теряет при таких перерасчетах около 67% доходов, Москва – более 60%.

Трансферты и дотации федерального центра слаборазвитым в экономическом отношении субъектам федерации, в конечном счете, редко приводят к ожидаемому результату: нельзя сравнивать уровень жизни населения в западных и восточных землях Германии, Москвы, Санкт-Петербурга и, допустим, республик Алтай, Тыва, Хакасия.

Для формирования стартовых условий социально-экономического развития нужны целенаправленные специальные финансовые вливания. Поэтому скрытой формой перераспределения общегосударственных средств можно считать федеральные программы развития отдельных регионов. В Германии – это долгосрочная программа развития восточных земель, которые получают от федерации специальные ассигнования для консолидации своих бюджетов. В России приняты федеральные программы социально-экономического развития более 15 субъектов Федерации, а в мае 2002 года утверждена Федеральная программа «Стратегия развития Сибири». Все они в той или иной степени предполагают самостоятельное использование местных ресурсов с финансовой помощью Федерации.

Еще один путь оздоровления социально-экономического потенциала регионов – их укрупнение, слияние. По мнению немецких управленцев, их стране оптимально иметь 9-11 земель с населением около 10 миллионов человек, с достаточно мощным экономическим потенциалом, способных конкурировать с другими землями и регионами Европы. Эта идея поддерживалась экономическими структурами Европейского Союза, поскольку для проведения своих собственных наиболее важных политических решений они поощряют контакты между европейскими регионами, минуя национальные правительства.

В мае 1996 года была предпринята попытка объединения Берлина и Бранденбурга. Но она не увенчалась успехом. В результате проведенного референдума 67% населения высказалось против этой идеи. Причины провала административной реформы – в основном субъективно-психологические: некоторое противостояние «старых» и «новых», «бедных» и «богатых» земель, усилившаяся за последние годы привязанность людей к земле, где они родились, живут и работают. Опыт неудачного плебисцита об объединении двух немецких земель показал, что для подобной реформы еще не созрели объективные условия, поэтому федеральное правительство переориентировалось на устранение диспропорций в развитии земель путем совершенствования перераспределения доходных источников.

Для России проблема укрупнения субъектов Федерации также актуальна. В какой-то мере это сняло бы неравномерность социально-экономического развития территорий. Идеи о слиянии автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят, достаточно интенсивно муссируются и в политических кругах, и в средствах массовой информации. Но пока реально можно говорить лишь о сближении позиций руководителей Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Хотя это совсем не значит, что результаты референдумов в обоих субъектах Федерации будут положительными.

Негативное отношение населения автономий к объединению часто подогревается национально-этническими моментами. Представители титульных наций, апеллируя к населению, стращают их потерей национально-территориальной автономии и её замены на национально-культурную. Во всех случаях разумной интеграции регионов препятствуют завышенные амбиции глав администраций «бедных» субъектов Федерации, не желающих добровольно сложить свои полномочия и потерять тот статус, который они имеют в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством. Поэтому укрупнение территорий у нас в ближайшее время маловероятно.

Вот уже десять лет мы пока безуспешно ищем тот баланс децентрализации власти и сохранения необходимого уровня управляемости государством, которые бы способствовали его дальнейшему развитию и повышению благосостояния людей. Кроме Конституции России и федерального законодательства, правовой основой взаимоотношений федерального центра и регионов выступали договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Сейчас идут споры о целесообразности их перезаключения. Понятно, что в нашей стране, имеющей различные этнические, географические, климатические условия, всегда будут сохраняться региональные особенности. Не учитывать их нельзя. Но законодательно определить открытый, прозрачный характер процесса заключения договоров, ввести элемент их парламентской ратификации (которая, кстати, отсутствует и при заключении договоров о сотрудничестве между федеральными землями в Германии), в том числе и на федеральном уровне, просто необходимо. В таком случае не только будет учтено своеобразие территорий, но и появятся правовые препятствия для нарушения интересов других регионов.

 

ВОЗВРАЩЕНИЕ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРОВ

Тем не менее, в 2000 году в России все же была проведена скрытая административно-управленческая реформа. Речь идет о создании семи федеральных округов. В соответствии со ст. 83 Конституции России Президент РФ может иметь своих полномочных представителей, но конституционные нормы не определяют ни их статуса, ни тех сфер общественной жизни, где их пребывание уместно. Основной закон страны не закрепляет как структуру, статус, так и объем полномочий и Администрации Президента России. Это дало возможность ее руководству создать свои территориальные отделения, поставив во главе них полномочных представителей Президента РФ.

В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе на него возлагается достаточно широкий круг обязанностей: он не только координирует и руководит деятельностью всех федеральных территориальных органов государственной власти в своем округе, но и организует их взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, принимает участие в их работе. Причем, в Положении не детализируется, в каких конкретно формах выражается это участие. На практике оно вылилось в создание при полномочном представителе различных советов, комиссий, центров, которые понемногу вытесняют и делают излишними межрегиональные экономические, парламентские ассоциации, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Буквально за год были преобразованы все федеральные структуры на территории федеральных округов: появились окружные прокуратуры, суды, финансовые, налоговые, транспортные и другие органы, координация деятельности которых также осуществляется полномочным представителем Президента. «Де факто» его статус стал равноценным статусу генерал-губернатора в царской России.

Федеральные округа создавались в границах округов военных, без учета сложившихся межрегиональных связей в рамках бывших экономических регионов страны, отсюда – ослабление сотрудничества между субъектами Федерации, особенно в Сибирском и Уральском, Поволжском и Южном федеральных округах.

Справедливости ради следует отметить, что подобные преобразования имеют и положительные стороны: значительно сократился поток просителей дополнительной финансовой помощи для регионов у правительства, федеральных министерств и ведомств, президентской администрации. Большинство проблем такого характера сейчас решается через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Существенно упростилось осуществление контрольных функций государства за расходованием средств из федерального бюджета на территории субъектов Федерации. Возросло количество совместных проектов экономического, научного, социального, культурного характера, осуществляемых регионами на территории федеральных округов. И, что немаловажно, пусть с большими перегибами и скандалами, но все же удалось снять наиболее существенные противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

 

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ

Как и в ФРГ, в России компетенция Федерации и ее субъектов подразделяется на три вида: это исключительная компетенция Федерации; предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов; исключительная компетенция субъектов Федерации – так же, как и в немецком государстве, она формируется по остаточному принципу, то есть сюда относятся те сферы общественных отношений, которые не входят в исключительную компетенцию Федерации и не относится к предметам совместного ведения. Но в Основном законе Германии достаточно четко оговорено, что законодательная компетенция федерации подразделяется на уровни, то есть закрепляется доминирующее положение в издании законов по большинству сфер деятельности.

Как и в России, в ФРГ конституционные нормы предусматривают возможность законодательного регулирования земельными парламентами (ландтагами) тех правоотношений из сферы конкурирующих полномочий, которые не регулирует федерация. Но на практике федеральные правительство и парламент настолько широко используют свое право законотворчества, что землям практически не остается простора для такой деятельности. Это относится к уголовному праву и процессу, экономическому, трудовому, жилищному праву.

В России до недавнего времени законодательная ситуация была прямо противоположной. Многие федеральные законы по тем сферам правоотношений, которые отнесены к предметам совместного ведения, отсутствовали. В этом случае действовал принцип, сформулированный в Федеративном договоре: до принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению, субъекты РФ вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование; при издании в последующем федеральными органами власти таких законов, акты субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними. Именно отсутствие многих федеральных законов привело в России к обострению проблемы несоответствия регионального и федерального законодательства.

Подобное в Германии практически невозможно, там в сфере конкурирующей законодательной компетенции необходимость в федеральном законодательном регулировании толкуется в пользу расширения полномочий федерации. Более того, сам Основной закон ФРГ и принимаемые федеральные законы настолько подробны, что исключают возможность детализации каких-либо положений на земельном уровне. В результате активной законотворческой деятельности федерации в компетенции земель фактически осталось только регулирование вопросов культуры, системы образования, радио и телевидения, коммунальной сферы – то есть, наделение городов, общин и округов правом на самостоятельное ведение своих сугубо внутренних организационных дел, да полицейское право – это в основном правила по поддержанию общественного порядка.

Судя по содержанию федеральных законов, принимаемых в последнее время Государственной Думой, а также по практике последних лет, когда при заключении договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ последними передавались федеральным органам власти их исключительные полномочия, сокращение законодательной компетенции регионов станет устойчивой тенденцией.

Тем не менее, длительное отставание федеральных законодателей в формировании правовой базы, лидирующее положение в этом процессе их региональных коллег, несоответствие Конституции России и федеральному законодательству большинства договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, фактический провал модели местного самоуправления, закрепленной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привели к необходимости пересмотра и упорядочения регулирования в этой сфере.

Как известно, решением этой важной проблемы почти год занималась комиссия при Президенте РФ по разграничению полномочий между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под руководством заместителя руководителя Администрации Президента РФ Дмитрия Козака. Результатом ее работы стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, предусматривающая «федеративную» и «муниципальную» реформы, а также 12 проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

В частности, в Концепции предлагается законодательно закрепить два способа разграничения этих полномочий. Первый заключается в том, что на федеральном уровне определяется только принадлежность и общие принципы осуществления полномочий. Основные регулятивные и исполнительно-распорядительные полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации. Они реализуются за счет бюджетов самих регионов. При этом нормативы, объемы финансирования этих полномочий, категории получателей средств бюджета определяются законами субъектов Российской Федерации. Перечень их собственных полномочий по предметам совместного ведения предлагается закрепить в федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Второй способ – когда на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и конкретные количественные и качественные характеристики, а также основы процедуры деятельности по их реализации. То есть, за субъектом Российской Федерации остается только исполнение полномочия. В этом случае финансовое обеспечение возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления целевых субвенций.

Такое новшество вряд ли вызовет негативную реакцию в субъектах Федерации. На наш взгляд, основная дискуссия развернется вокруг проектов федеральных законов, регулирующих общие принципы организации деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, подготовленные комиссией Дмитрия Козака.

И вот почему. Например, в первом из названных законопроектов расширяется перечень правовых актов, которые определяют полномочия региональных органов власти: кроме Конституции РФ и федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, сюда включены нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, принятые на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, а также договоры о разграничении полномочий и даже соглашения. При такой трактовке любое федеральное министерство или ведомство под видом исполнения федерального закона может навязать региону свои формы организации отраслевых исполнительных органов государственной власти. В Германии такое принципиально невозможно, потому что Основной закон регулирует подобные взаимоотношения между органами власти подробно и исчерпывающе.

Много вопросов возникает и при рассмотрении новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, не совсем четко определяется понятие «муниципальный округ» и компетенция органов местного самоуправления, механизм их взаимоотношений с органами власти муниципальных образований. Неясно, насколько согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления отсутствие представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях или кооптирование по должности глав местного самоуправления в представительный орган муниципального округа, если представительный орган в этот международном правовом акте признан и т.д.

Если обратиться к немецкому опыту организации местного самоуправления, то на федеральном уровне практически не делается попыток детального унифицирования местной власти, большая часть этих полномочий закреплена за землями.

В практически однородной по национальному составу Германии существует четыре основных варианта организации местного самоуправления: южногерманское устройство с советом и бургомистром; северогерманское – на основе совета; организация власти на основе магистрата; организация, где главной фигурой является бургомистр. Тем не менее, в большинстве земель Германии первым и важнейшим органом является совет общины. Немецкая законодательная формула предполагает, что во всех специально не названных случаях уполномочен на принятие решений именно совет общины. Таким образом, формально-юридически совет общины является ее высшим органом. Например, как гласит одно из положений Баварской Конституции, «община управляется советом, кроме тех случаев, когда первый бургомистр принимает самостоятельные решения»...

Безусловно, в немецкой и российской моделях федерализма гораздо больше аналогий государственного устройства и деятельности государственных органов наших стран, чем мы рассмотрели в этом кратком обзоре. В какой-то степени их схожесть можно объяснить общими для федеративных государств принципами построения. Но в целом нельзя не отметить, что становление нынешнего современного Российского государства было бы просто невозможно без использования международного опыта федерализма, и в частности немецкого. А главное, что наши федерации не есть нечто застывшее, закостеневшее, они постоянно развиваются, совершенствуются в зависимости от изменений, происходящих и внутри наших стран, и в Европе, и во всем мире

SENATOR - СЕНАТОР


 

® Федеральный журнал «СЕНАТОР». Cвидетельство №014633 Комитета РФ по печати (1996).
Учредители: ЗАО Издательство «ИНТЕРПРЕССА» (Москва); Администрация Тюменской области.
Тираж – 20 000 экз., объем – 200 полос. Полиграфия: EU (Finland).
Телефон редакции: +7 (495) 764-49-43. E-mail: senatmedia@yahoo.com
.


© 1996-2017 — В с е   п р а в а   з а щ и щ е н ы   и   о х р а н я ю т с я   з а к о н о м   РФ.
Мнение авторов необязательно совпадает с мнением редакции. Перепечатка материалов и их использование в любой форме обязательно с разрешения редакции со ссылкой на журнал «СЕНАТОР» ИД «ИНТЕРПРЕССА». Редакция не отвечает на письма и не вступает в переписку.