БЛЕСК И НИЩЕТА ЮЖНО-САХАЛИНСКА | На долю Южно-Сахалинска приходит 60% налогов
СЕНАТОР - SENATOR
журнал СЕНАТОР - Journal SENATOR

 

         От редактора
         НОВАЯ РОССИЯ
         ФЕДЕРАЛИЗМ
         ИНТЕГРАЦИЯ
         ПОРТРЕТ СЕНАТОРА
         РЕГИОНЫ РОССИИ
         СТОЛЬНЫЙ ГРАД
         КАЛЕЙДОСКОП
 

 

 

 
  

 
А вы у нас были?..
 
Счётчик тиц pr
 Subscribe

РОССИЯ СИЛЬНА ПРОВИНЦИЕЙ!

БЛЕСК И НИЩЕТА ЮЖНО-САХАЛИНСКА
SENATOR - СЕНАТОР - SENAT


 

ФРЕД ИСКЕНДЕРОВ

Здание мэрии Южно-СахалинскаЮжно-Сахалинск – один из немногих городов-доноров в России. По данным на 1 декабря 1999 года, им было перечислено в бюджеты всех уровней 2,5 миллиарда рублей. И это парадоксально, поскольку собственный бюджет города обеспечен в этом году чуть более чем на четверть. Жители островной столицы при всем желании не могут причислить себя к соцальноблагополучным и обеспеченным гражданам Сахалинской области. денег-то на них не остается. Почему?

 

ГОРОД-ДОНОР?!

В целом на долю Южно-Сахалинска сегодня приходит почти 60 процентов от общего объема собираемых в области налогов, хотя его промышленный потенциал составляет всего 25 процентов от областного. Так что экономическая активность города во многом определяет благополучие области. Даже шестисотмиллионный трансферт из Москвы, выделения которого добилась областная администрация, не сравним с суммами, которые за год соберет областной центр.
Реальный бюджет – это в первую очередь вопрос политический. И от его решения зависит, сможет ли государство выполнять свои функции или будет только номинально обозначено фигурами ни на что не влияющих чиновников. Поэтому кризис в бюджетной сфере Сахалина не допускает иного толкования, кроме как расшатывание основ самостоятельного развития региона.
Даже самое беглое знакомство с ситуацией в этом субъекте Федерации дает понимание сути проблем. Главное – нарушены финансовые отношения органов власти и предприятий, отсюда и рост их задолженности по платежам в бюджет, и, как следствие, невозможность финансирования важнейших расходов. Например, не получают свои и без того небольшие зарплаты работники бюджетных организаций: врачи, учителя, служащие. Денег не хватает и на социально-экономические программы развития. Бюджет как плановый документ становится нереалистичным и не способен выполнять возлагаемые на него функции.
Выход из кризиса существует. Он предполагает планомерную работу по сокращению функций бюджета, совершенствованию бюджетного механизма и общего состояния экономики и социальной сферы, то есть самой среды существования бюджетных отношений. К сожалению, все эти действия выходят за рамки областного масштаба на всероссийский уровень, поэтому продвижение по этому пути крайне затруднительно. В результате кризис приобретает хронический характер.

 

ДЕНЬГИ – ИСТОЧНИК КОНФЛИКТОВ

Пиком кризисных нагрузок для Южно-Сахалинска стали 1997-98 годы. А 1999-й, начавшись проблемами с энергоснабжением и завершившись нереализованными планами по проведению ускоренной инвестиционной политики, способствовал еще большему обострению кризиса, окончательно дестабилизировав экономическую ситуацию.
Кто авторы этой скверной пьесы, которая вот уже четыре года разыгрывается в городе? Если оставить в стороне объективные процессы развития экономики страны, то выбор не велик: либо областные власти допускают непростительные промахи, либо муниципалитет не может обеспечить жителям города нормальную жизнь.
Причины конфликта между администрацией области и муниципальными властями города классически банальны: не поделили деньги. Региональный бюджет заинтересован в централизации доходов, «обеспеченный» Южно-Сахалинск старается обособить свою доходную базу, а пятнадцать «бедных» районов области настаивают на увеличении трансфертов.
Властные структуры области, пользуясь своим приоритетным правом, распределяют доходы города по своему усмотрению, а муниципалитет бьется за реализацию принципов достаточного самоуправления и за возможность самостоятельно руководить финансово-экономическими процессами на своей территории.
Столкновение интересов изначально было предопределено тем, что городская казна Южно-Сахалинска меньше зависит от федерального трансферта, чем областная, да при этом имеет еще более высокую долю собственных доходов. Проще говоря, у города есть реальные основы для решения своих социально-экономических проблем, и есть программа действий, воплощение которой даст горожанам относительно обеспеченную жизнь по сравнению с бедствующими жителями неблагополучных районов.
Итак, с одной стороны, административные методы управления по принципу «нам сверху видней», с другой – отчаянные попытки муниципальных властей сохранить контроль над жизнью городского сообщества и обеспечить его развитие.
Однако победа пока за областью: доходы регионального бюджета неумолимо растут за счет сокращения доходной части бюджета города. За два прошедших года вопреки закону сообщающихся сосудов 600 миллионов рублей перетекли в «сосуд» более высоко расположенный. Кредиторская задолженность области перед городом составила 970 миллионов рублей и превысила размер бюджета 1999 года.
Но пока идет эта война, социальные проблемы обостряются еще больше. Достаточно сказать, что треть жителей города находится за чертой бедности. С каждым днем сокращается число средне обеспеченных людей. Уже каждый четвертый индивидуальный предприниматель, год назад еще надеявшийся найти свою нишу в рыночной экономике, отказался от борьбы.

 

ВЗГЛЯД ИЗ КРЕСЛА ГУБЕРНАТОРА

Главная особенность структуры областных доходов – высокая доля поступлений из федерального фонда поддержки регионов. Хотя из года в год она сокращается, все равно эта цифра превышает шестьдесят процентов.
Как распределяется государственная помощь? Доля области в общем федеральном фонде определяется на основе сопоставления «бюджетной обеспеченности» и «бюджетных потребностей» региона. Другими словами, регион с меньшей обеспеченностью и большими потребностями должен получить большую сумму трансферта. При этом не следует забывать, что плановые цифры всегда несколько отличаются от реальных.
Прогнозируемый объем трансферта не совпадает с реально поступающими на счет деньгами и, следовательно, большинство из задуманных регионом мероприятий просто не имеет под собой достаточного денежного обеспечения. Основная часть федеральных дотаций передается из области в качестве финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней, а те деньги, что остаются, по сумме значительно ниже доли собственных доходов.
Есть и еще одна непрямая форма государственной поддержки – бюджетные ссуды и ссуды целевых бюджетных форм. Например, поддержка завоза продукции и зернового фонда. Она составляет чуть больше четырех процентов в общей сумме доходов областного бюджета, однако выплаты по возврату ранее полученных ссуд, финансирование завоза и расходы по обслуживанию бюджетных ссуд и коммерческих кредитов, значительно превышают поступления.
Третий источник доходов – отчисления от собранных на территории области федеральных и местных налогов.
Кроме того, есть у бюджетной системы Сахалинской области еще одна уникальная черта – наличие стабильных источников валютных средств, контроль за которыми выведен за пределы бюджета. Это стало возможным благодаря созданию единого внебюджетного фонда, который относительно велик по сравнению и с собственными, и с суммарными доходами бюджета. Первая скрипка в доходах внебюджетного фонда – валютная составляющая, доля и значимость которой постоянно растут. Плюс поступления от реализации квот на вылов морских биоресурсов и поступления от компаний-разработчиков шельфа Сахалина.
Теоретически внебюджетный фонд должен использоваться для финансирования программ развития, не обеспеченных ресурсами, но на практике он играет роль резерва самой областной администрации, т.е. по существу выполняет бюджетные функции.
Главная причина их привлекательности в том, что эти средства не увеличивают доходную обеспеченность области, с точки зрения федеральных властей. Это дает возможность претендовать на большие суммы финансовой поддержки. Кроме того, контроль за движением средств во внебюджетных фондах замыкается на уровне области. А это гарантирует их распорядителям полную свободу действий: от финансирования социальных объектов до использования этих средств в коммерческих целях.

 

ДИАГНОЗ И ЛЕЧЕНИЕ

Политика администрации области более чем противоречива: в ней и просьбы в адрес Москвы об увеличении федеральных трансфертов, и требования к руководству районов полагаться на собственные силы, и заявления о недостаточности собственных доходов, и частые перевыполнения бюджетных планов по налоговым и неналоговым доходам.
Сахалинские власти оказались в поистине «патовой» ситуации, когда, разрываясь между желанием увеличить государственные дотации и одновременно стать независимыми от них, с одной стороны, занижают доходную базу, а с другой, ищут пути ее увеличения. Когда, переведя большую часть государственной помощи в бюджетные фонды муниципальных образований, одновременно пытаются изъять у муниципалитетов часть налоговых поступлений. Естественно, что при таком раскладе бюджетная политика областной администрации носит краткосрочный и противоречивый характер.
Так получилось, что основной груз всех противоречий лег на плечи Южно-Сахалинска. Городской бюджет, безусловно, обладает запасом прочности и способен принять на себя дополнительную нагрузку, но у муниципалитета есть и свои обязательства перед горожанами.
Согласно Закону «Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1998 год» и соответственно ему же, но на 1999 год, Южно-Сахалинску утверждены такие нормативы отчислений по доходным источникам, которые позволили городу сформировать бюджет с обеспеченностью в средствах лишь на 24,5 процента в прошлом и на 27,7 процента в нынешнем году. В 1999-м бюджет Южно-Сахалинска был утвержден с дефицитом в 150 миллионов рублей. Но, несмотря на это, все задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы были ликвидированы, благодаря четкой расстановке приоритетов. Более пятидесяти процентов поступивших денег администрация Южно-Сахалинска направляет на выплату зарплат. Берутся под эти цели и кредиты в коммерческих банках. Так, например, на погашение задолженности по зарплате в начале осени было привлечено 33 миллиона заемных рублей.
Аналитические исследования свидетельствуют об «эластичном» переходе экономики города в стадию макроэкономического равновесия. Но социально-экономическое положение усложняет и дестабилизирует неизменность параметров функционирования кредитно-финансового рынка. Инвестиционный процесс идет крайне медленно, вложений в кредитование реального сектора экономики явно недостаточно, потому что рынок ссудных капиталов непомерно дорог. Отрицательно сказывается на активности заемщиков производственного сектора и снижение инвестиционной деятельности со стороны муниципалитета.
Жесткая протекционистская политика городского собрания по отношению к бюджетным расходам и бюджетная «недостаточность» отрицательно влияют на стабилизационные факторы. С другой стороны, имеющиеся резервы собственных инвестиционных ресурсов и, в частности, использование страхового капитала в первом полугодии были не востребованы из-за поздней разработки и принятия городским собранием институциональных основ страхования муниципальных интересов города. Хорошо еще, что промышленное производство остается достаточно устойчивым и сохраняется на уровне прошлых лет, а также продолжается рост производства потребительских товаров.

 

ПРОБЛЕМЫ ОСТАНУТСЯ?

Сахалин – единственная островная область в России, поэтому имеет обособленную от ЕЭС энергосистему. У региона практически нет собственных освоенных запасов энергоресурсов, все местные товары производятся из привозного сырья. Расходы по доставке удорожают производимую продукцию в несколько раз и делают ее неконкурентоспособной. Верх берет грабительская тенденция преимущественного экспорта необработанного сырья и импорта готовой продукции. А так как мировые цены на сырье растут гораздо медленнее, чем цены на готовые изделия, то получается минусовая экономика.
Город буквально тонет в море проблем, среди которых и задержки заработной платы, и безработица, и рост преступности. И в условиях бюджетного дефицита трудно сделать выбор, что важнее: выплатить зарплату врачам и учителям или подготовить город к зиме, а может быть, отремонтировать пришедшие в негодность дороги.
Для сахалинцев, как и для большинства россиян, больными темами являются выплаты пособий на детей, оплата лекарств для льготников, проезда на материк пенсионерам. Все это государственные полномочия, которые центр делегировал органам местного самоуправления, финансируя их крайне скромно. Южно-Сахалинску же в бюджете такие средства вовсе не предусмотрены – такова позиция губернатора.
Закон о местном самоуправлении в столице Сахалина почти не работает. И дело не столько в том, что государство пока не в состоянии подкрепить политическую и хозяйственную самостоятельность Южно-Сахалинска самостоятельностью финансовой, а в том, что бюджетная недостаточность создается искусственно. Средства, поступающие из федерального бюджета, распределяются неравномерно. Вот простое сопоставление нескольких цифр. Всего в Сахалинской области, включая Курильские острова, проживает примерно 630 тысяч человек. Из них 190 тысяч, почти треть – жители Южно-Сахалинска. По бюджетной же обеспеченности на душу населения город находится на шестом месте.
Южно-Сахалинск – город-донор, отдающий большую часть заработанного и не имеющий достаточных средств на поддержание собственной нормальной жизни. Причем это напрасные жертвы. Например, задолженность по выплатам детских пособий уходит корнями аж в январь 1997 года. Материальную поддержку получают лишь остро нуждающиеся.
Хотелось бы предположить, что город-донор смягчает областной дефицит по социальным выплатам. Но, увы, факты свидетельствуют об обратном. Справка областного департамента социальной защиты населения свидетельствует, что по всем муниципальным образованьям за восемь месяцев было выплачено 9,6 процента от требуемой суммы детских пособий. И общий долг в середине октября составлял 284 млн. рублей. Причем нет ни одного района, где бы с родителями рассчитались сполна. Деньги, отобранные у Южно-Сахалинска, так и не были использованы на социальные нужды.
С учетом сложившейся в этом году экономической ситуации, реалий бюджетного финансирования, муниципалитет не гарантирует выполнение своих обязательств по обслуживанию и погашению кредиторской задолженности. Отсутствие реального механизма обслуживания «внутреннего долга» не позволяет муниципалитету начать поэтапную его реструктуризацию и погашение. Более того, ожидается ухудшение имущественных последствий для муниципалитета в пользу кредиторов.
Не решен пока и главный вопрос, который волнует руководителей и области, и города: удастся ли им в новом году достичь оптимального баланса интересов, при котором возможно совместное, ведущее к реальному успеху, переосмысление перспектив развития Южно-Сахалинска и региона в целом? Однако не надо быть экономистом, чтобы понять, какой колоссальный потенциал заложен в этом островном краю и какие перспективы сулит его всестороннее освоение.


 

® Федеральный журнал «СЕНАТОР». Cвидетельство №014633 Комитета РФ по печати (1996).
Учредители: ЗАО Издательство «ИНТЕРПРЕССА» (Москва); Администрация Тюменской области.
Тираж – 20 000 экз., объем – 200 полос. Полиграфия: EU (Finland).
Телефон редакции: +7 (495) 764-49-43. E-mail: senatmedia@yahoo.com
.


© 1996-2017 — В с е   п р а в а   з а щ и щ е н ы   и   о х р а н я ю т с я   з а к о н о м   РФ.
Мнение авторов необязательно совпадает с мнением редакции. Перепечатка материалов и их использование в любой форме обязательно с разрешения редакции со ссылкой на журнал «СЕНАТОР» ИД «ИНТЕРПРЕССА». Редакция не отвечает на письма и не вступает в переписку.